Legislación: La Responsabilidad Extendida del Productor cambia el paradigma de los residuos

Una mirada a las iniciativas sobre Responsabilidad Extendida del Productor, REP, en la gestión de los residuos de empaques deja ver los impactos que está teniendo en la región latinoamericana el cumplimiento de las normativas.

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Foto de Bas Emmen, en Unsplash

El esfuerzo de los países por configurar una normatividad sólida de Responsabilidad Extendida del Productor muestra cada vez mejores resultados. La REP, como se abrevia este instrumento, busca la eficiencia en la disposición final de los residuos, obligando a los fabricantes a organizar y financiar la gestión de los residuos derivados de sus productos. Estos esfuerzos vienen de diferentes actores, principalmente la industria y el Gobierno, sin embargo, hace falta mucho trabajo conjunto para lograr establecer normativas acertadas, aplicables y favorables para todos.

El modelo actual de consumo lineal, en el cual se extrae de la naturaleza el material para la elaboración de un producto mediante una transformación industrializada y su posterior distribución, consumo y disposición final, ha sido el modelo tradicional para una sociedad motivada por el consumo.

La gestión ambiental ha buscado tradicionalmente transformar los procesos productivos desde su interior para obtener al final de la línea un residuo que impacte lo menos posible al ambiente. Pero ahora es diferente, las empresas deben ir más allá y trabajar de la mano de sus consumidores o usuarios finales para darle un uso adecuado a los residuos mediante opciones de reutilización, aprovechamiento, valorización y reciclaje; con la generación de consciencia en los consumidores y, en consecuencia, dando cumplimiento a requisitos normativos cada vez más exigentes en términos de REP.

 Entendiendo la legislación de REP

La REP fue definida por la OCDE como: “una política ambiental en la cual la responsabilidad del productor por su producto es extendida hasta el momento del posconsumo en el final del ciclo de vida del producto”.

Varias modificaciones y adaptaciones ha tenido la definición de la Responsabilidad Extendida del Productor, y en el contexto de ese tema surgen dos factores fundamentales: los objetivos que se propone un programa de REP, que pueden estar encaminados a la mejora del diseño tanto de productos como de los sistemas de producción; y los distintos tipos de responsabilidad que surgen para el productor, que pueden ser legales, económicos, físicos o la obligación de informar adecuadamente. Estos factores interactúan entre sí, creando en el productor la necesidad de plantear cambios en sus productos de forma anticipada y preventiva frente a los impactos ambientales.

 Para los productores la implementación de estos cambios en la gestión de sus empresas significa que deben mejorar los recursos, los diseños, la información y la gestión final de los productos nuevos y de los que ya se encuentran en el mercado, sin perder dinero, reducir la mano de obra, y sin quebrar en el proceso. Esto plantea preguntas sobre la manera de asumir los costos de gestión de los residuos posconsumo, además de retos importantes en el cambio de paradigmas. 

 De otra parte, la normativa puede también ser un vehículo para la innovación en el diseño de productos y sistemas, que dé lugar a mejoras en la eficiencia de las funciones de los productos y despierte el interés por actividades como la refabricación. 

 El panorama Latinoamericano

 Los países latinoamericanos que han suscrito el Convenio de Basilea y aquellos que pertenecen a la OCDE, cuentan con directrices amplias con respecto al tema de la Responsabilidad Extendida al Productor. Dentro del ámbito regional, Mercosur ha desarrollado proyectos que buscan acciones para promover la producción y el consumo sostenibles. En Latinoamérica hay países como Uruguay, Brasil, Colombia, Chile, y Perú que cuentan con legislación aplicable al tema. En total 11 países en América Latina y el Caribe contemplan en sus principios normativos el de la Responsabilidad Extendida y el de la Responsabilidad Extendida y Compartida. En la región se destacan en especial Chile y Colombia, este último con un mayor desarrollo, así como Brasil y México, que aplican principios de Responsabilidad Extendida y Compartida.

 México utiliza la figura de la responsabilidad compartida

El principio de Responsabilidad Compartida ha sido el modelo acogido en México, definido por su legislación como el principio por el cual se reconoce que los residuos sólidos urbanos y de manejo especial se generan por actividades que satisfacen necesidades de la sociedad. Este concepto implica que su manejo integral es una responsabilidad social en conjunto, con la participación de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de subproductos, entre otros, bajo un esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social. A pesar de ser financiada por la municipalidad y apoyado voluntariamente por los ciudadanos, y de ser autofinanciable por la valorización que se desprende de su manejo, la gestión de los residuos presenta fallas en su aplicación debido a vacíos normativos y a la falta de involucramiento por parte de la sociedad. 

No obstante, se sigue avanzando en México en la consolidación de las normas y regulaciones. El pasado mayo, el Gobierno mexicano presentó el Diagnóstico Básico para la Gestión Integral de Residuos (DBGIR) 2020, que actualiza la identificación de la situación de México en la generación y en el manejo de los distintos tipos de residuos a nivel nacional. Financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, el estudio aborda aspectos como la cantidad de residuos y su composición, la infraestructura instalada, los costos, la capacidad y efectivad para su manejo integral, e incluye datos importantes sobre su generación, que deberán ser considerados por los gobiernos federal, estatales y municipales para desarrollar políticas públicas que aseguren una gestión adecuada y eficiente.  

 México cuenta además con una asociación civil ambiental sin ánimo de lucro, creada y auspiciada por la industria de productos de consumo para el manejo adecuado de residuos de empaques, ECOCE. Esta organización tiene como funciones principales facilitar el acopio y la valorización de envases y empaques, atender la agenda legislativa y regulatoria, sensibilizar sobre la importancia de la cultura de sustentabilidad y promover la reciclabilidad, la investigación y el desarrollo.

En Chile se cuenta con una legislación participativa y preventiva

Chile tiene la normatividad ambiental quizá más completa a nivel latinoamericano. En 2016 se promulgó en el país la Ley Responsabilidad Extendida del Productor, dirigida a fábricas e importadoras para que reporten qué residuos y en qué cantidad se producen e ingresan al mercado. Con base en esa información el Estado establece las metas de recuperación de ese material.

La ley establece unos productos prioritarios en los cuales se enfoca la gestión e involucra a los diferentes actores en la implementación de la normativa. El productor, por ejemplo, debe registrar sus residuos, organizar y financiar su tratamiento y gestión, y cumplir las metas de recuperación. El consumidor de los productos prioritarios debe, por su parte, separar en la fuente y entregar los residuos a gestores autorizados.

Un caso relevante en este país es el de la multinacional Nestlé, que consciente de la necesidad de avanzar en temas de reciclaje y de sostenibilidad en general, trabaja de la mano de la industria y otros gremios involucrados en la entrega de información para el establecimiento de metas de recuperación y en la reducción de material de envases. En Chile es destacable la gradualidad en la implementación de la normatividad y las instancias de consulta pública, que han facilitado la transición hacia el cumplimiento de las nuevas regulaciones.

Más recientemente, el pasado 26 de junio, el Ministerio del Medio Ambiente Chileno presentó a la Contraloría de la Nación un decreto con el que busca establecer metas exigentes de reciclaje a las empresas, obligándolas a hacerse cargo de los residuos que generen y creando mecanismos para mejorar la recolección y formalizar el trabajo de los recicladores de base. En la iniciativa legislativa se fijan además metas de recolección y valorización de envases, que es uno de los puntos prioritarios establecidos en la ley de Responsabilidad Extendida del Productor aprobada para el país. El decreto establece metas específicas para cada material (60% para cartón para líquidos, 55% para el metal, 50% para al papel y el cartón, 45% para los plásticos y 65% para los vidrios), buscando aumentar en cinco veces y aumentar del 12,5% a un 60% las tasas actuales de reciclaje en empaques domiciliarios.

 Colombia ha fijado metas ambiciosas en términos de REP

Desde el año 2009 se ha regulado en Colombia la gestión de residuos posconsumo como llantas, baterías, residuos electrónicos, entre otros. Desde entonces se han desarrollado estrategias dirigidas a promover la gestión adecuada de este tipo de residuos, con la ayuda de sistemas de gestión diferenciada para evitar que sean dispuestos en conjunto con los residuos ordinarios. En 2018 le llegó el turno a los envases y/o empaques de papel, cartón, plástico, vidrio y metal.

Con la expedición de la resolución 1047 de 2018 se extiende la responsabilidad a los fabricantes de estos productos frente a los residuos que producen sus artículos, y se ordena la implementación de planes para su gestión ambiental con un plazo de cumplimiento a 2020 y metas de reutilización del 10% para 2021, y de 30% para 2030. Las normas en Colombia contemplan además un seguimiento mediante informes anuales y la obligatoriedad de su cumplimiento so pena de incurrir en sanciones.

Foto Dustan Woodhouse en UnsplashFoto Dustan Woodhouse en UnsplashActualmente la incorporación de instrumentos económicos para el desarrollo de la REP no ha sido implementada, por lo que los productores se han visto en el deber de desarrollar y financiar las acciones necesarias para dar cumplimiento a los requerimientos. Esta carencia de instrumentos económicos ha derivado en cambios importantes como la restructuración de áreas administrativas, cambios en los modelos de producción, trabajos investigativos, entre otros, que desde el punto de vista de la oportunidad pueden generar beneficios en aspectos técnicos al maximizar la vida útil de los productos, y comerciales mediante la fidelización de los consumidores y la consolidación de la reputación corporativa.

A mediados de junio de 2020, el Congreso colombiano postergó el estudio y la aprobación de un proyecto de ley con el que se busca prohibir en el país los plásticos de un solo uso, en espera de que los ponentes revisen algunos de los puntos de la propuesta. Con el proyecto se está buscando mejorar la manera como se gestionan las cerca de un millón de toneladas de plásticos que se generan anualmente en el país, 150 mil de las cuales corresponden a envases de PET.

En Colombia, el compromiso de las empresas ha empezado sin embargo a mostrar frutos. A comienzos de marzo de este año, más de 200 empresas productoras de envases y empaques, atendiendo una disposición del Ministerio del Medio Ambiente de Colombia, comenzaron a gestionar sus residuos a través de 21 proyectos piloto de aprovechamiento, que se presentaron para su aprobación a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales. Estos planes contemplan el respaldo al trabajo de los recicladores de base y cuentan con un componente pedagógico para motivar a la ciudadanía a separar adecuadamente los residuos. La meta que las empresas productoras de envases han establecido para el año 2021 contempla el aprovechamiento del 10% de los residuos, equivalente a cerca de 200.000 toneladas. Ese mismo año, los pilotos darán paso a la implementación obligatoria de la medida para los productores, que comenzarán a mostrar resultados de cumplimiento de las metas en el año 2022.

 Brasil, Responsabilidad Compartida y retos por afrontar

 Brasil cuenta con una Política Nacional de Residuos Sólidos PNRS, cuya implementación comenzó en el año 2010. Al igual que México, Brasil adoptó la figura de Responsabilidad Compartida para llevar a cabo la gestión de sus residuos. En esta se establece que tanto el poder público como el sector empresarial y la sociedad civil son responsables por la gestión de los residuos generados. Dentro de esta política, Brasil regula con programas REP tres productos: neumáticos usados, aceites lubricantes usados y envases de agroquímicos.

 En la implementación de la PNRS, que cumplió este año diez años desde su implementación, Brasil ha enfrentado retos importantes en temas como la planificación a nivel local para encadenar los objetivos locales a los estipulados normativamente a nivel nacional. Otro desafío ha sido la recolección selectiva, que ha sufrido obstáculos técnicos, comerciales y operativos en su implementación, así como la falta de consciencia por parte de la sociedad. En cuanto al reciclaje, el avance no ha sido significativo. Si bien hubo una caída en la generación de desechos sólidos, esta no obedece a mejoras en la gestión sino a una disminución en el consumo de productos; los municipios no cuentan con programas que garanticen eficiencia total en los proyectos de reciclaje.

 En Brasil existe también un observatorio cuya misión es hacer seguimiento y control de los avances y cumplimientos del PNRS, y el país cuenta además con personal técnico calificado para la implementación de esta política, agentes de la sociedad civil comprometidos y amplias posibilidades para el crecimiento de la industria del reciclaje. Se requiere entonces de la acción conjunta de los diferentes actores para mejorar en temas como la planificación efectiva, la responsabilidad compartida y la logística inversa, de forma que se avance de manera importante en el cumplimiento de las metas establecidas.

 Después de una década de vigencia, y a pesar de las disposiciones contenidas en la PNRS para distribuir la responsabilidad en la generación y disposición de residuos entre las autoridades públicas, la iniciativa privada y la sociedad civil, los resultados no han sido los esperadas. En el país, la generación de basura crece más rápido que la capacidad de los vertederos, y los cálculos de la Asociación Brasilera de Empresas de Limpieza Pública (Abrelpe) el volumen de residuos producidos podría pasar de 79 millones de toneladas en 2018 a 100 millones en 2030.

 Mucho camino por andar en Argentina

 Si bien Argentina cuenta con numerosas inclusiones sobre REP en su normatividad ambiental, carece de una legislación concreta y completa relacionada sobre el tema. Las normas sobre responsabilidad Extendida al Productor se han enfocado principalmente a la gestión de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. En cuanto a envases, se cuenta en el país con la Ley de Presupuestos Mínimos para la gestión ambiental de los envases vacíos de agroquímicos, ligado al principio de que “el que contamina paga” y del concepto “de la cuna a la tumba” para estos residuos peligrosos. No existe sin embargo una articulación de esta ley a nivel nacional, por lo que cada provincia ha establecido los requerimientos en la gestión de dichos envases. Argentina ha avanzado normativamente en lo relacionado a la gestión de neumáticos usados, definiendo una jerarquía de prioridades para su gestión.

 Aunque Argentina tiene la intención de hacerse parte de la OCDE, aún está en mora de sacar a la luz una normativa de REP. De igual forma, en aras de cumplir lo pactado en el Acuerdo de París y dar cumplimiento a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el país tiene la misión inminente de incorporar en su legislación medidas de este tipo. Persisten todavía en algunos obstáculos de tipo tecnológico, operativo y cultural que deberán ser gestionados; sin embargo, Argentina tiene la ventaja de contar con la experiencia previa de otros países, y cuenta con buenos prospectos de inversión en establecimientos de reciclaje, mejoras para las municipalidades y generación de empleo, entre otras medidas que ayudarán a avanzar en el cumplimiento del principio de la REP.

 Distintas organizaciones e instituciones insisten en el país en la necesidad de diseñar y adoptar una ley de Responsabilidad Extendida del Productor que permita abordar de manera consistente los problemas de la generación y la gestión de residuos. Y aunque diversos intentos de legislación no han tenido buen término, se han incorporado iniciativas como la Ley de gestión de envases vacíos de productos fitosanitarios y se avanza en la consolidación de distintos proyectos basados en el concepto de la responsabilidad extendida.

 Sin importar cuál sea el modelo o la complejidad normativa de los diferentes países de la región, no es posible negar que está ocurriendo un cambio en el paradigma del consumo.

 A este cambio contribuye en buena medida el mayor acceso a información que tenemos los ciudadanos, en la que se nos muestra el efecto que un estilo de vida de consumo desmedido tiene en nuestro planeta.

 La presión ejercida por una sociedad cada día más consciente de su papel en la preservación de los recursos y el cuidado medioambiental, impone una creciente presión sobre los entes legislativos de los diferentes países, que están reforzando sus medidas normativas para respaldar los cambios esperados por todos.

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